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用“技术交流评估”模式破解非标准化项目采购难题

时间: 2023-12-17 来源:牛宝体育登录平台

  因对某一特定供应商的产品或服务依赖,在不符合法定情形的情况下,试图使用单一来源采购方式;确需实施单一来源采购,但供应商咬定高价不松口;非标准化的软件和服务类采购项目,公开对外招标的结果常常是流标废标。以上三大问题,长期困扰招标采购行业。国家开发银行采购中心在新冠疫情肆虐期间,未解决本单位集中采购工作的实际困局,在行领导的全力支持和指导下,集思广益,在现有招标采购法律制度框架下,立足法理精神实质,着力推动集中采购管理重心从“程序导向”向“结果导向”转变,在落实“放”的要求,增强“管”的效能,提升“服”的水平方面积极探索,创新实践“技术交流评估”采购模式,摸索出了一套符合国有金融企业采购工作实际的管理工作机制。

  非标准化的软件和服务类采购项目较多,供应商少、竞争不充分;请购部门对特定供应商的产品或服务依赖较大;公开对外招标的比例大,但“一招了之”的效果却不明显……这样一些问题长期困扰招标行业。

  面对这种境况,如何扭转局面呢?2020年1月开始,国家开发银行(以下简称“国开行”)采购中心在主管行领导的总体谋划和具体指导下,根据《国有金融企业集中采购管理暂行规定》(财金[2018]9号),以“放管服”改革为采购改革工作重点,着力推动集中采购管理重心从“程序导向”向“结果导向”转变,在落实“放”的要求,增强“管”的效能,提升“服”的水平方面积极探索,创新实践“技术交流评估”采购模式,摸索出一套符合国有金融企业采购工作实际的管理工作机制。

  非标准化需求与公开对外招标之痛。软件和服务类采购项目,其特点表现为需求非标准化,工作量和价值难以准确计量,供应商少、竞争不充分。前期,不少采购人单位更侧重于程序上的合规操作,以大力推广“公开对外招标”采购方式作为衡量采购风险、成效和质量的主要标准,“公开对外招标”占比逐年提高,但也面临部分供应商围标串标、招标成交价格贴近预算、中选供应商履约难以满足业务需求等一系列问题。

  过度依赖境况下的话语权丢失之痛。尽管单一来源采购方式对采购人维护自身利益十分不利,但很多单位的单一来源占比仍然不低。

  其中很大一部分单一来源项目并非完全出于产品服务来源的单一特性,而是来自于请购部门对某一特定供应商的产品或服务依赖,在保障业务连续性、安全性等说辞之下单位领导被动同意实施单一来源采购方式,随之而来的是供应商“说了算”的谈判格局,采购人利益难以得到一定效果保护。

  机械式“一招了之”后的流标串标之痛。近年来,未解决合规性问题,很多国家机关、国企以提升公开对外招标比率为手段,采取了以项目金额为标准实行“一刀切”的做法,即凡是预算达到一定数额以上的项目一律采用公开对外招标方式。但在实践中,“一招了之”也产生了一些问题。一些需求非标准化、供应商竞争不充分的项目因为预算金额达到限定标准而机械地实施公开招标,结果往往是流标、废标、围标、串标,而采购人对此往往因为缺乏证据而束手无策。

  供应商“体内循环”与公开竞争力不足之痛。供应商库管理是集中采购管理中一个重要的环节。一直以来,不少国企把供应商库的概念理解成了狭义的供应商库,仅仅是将已形成合同关系的中选供应商纳入库内范畴进行登记、管理,作用大多数表现在便于系统流程操作上,而在挖掘优质供应商、促进公开竞争方面作用不够显著;对于市场上未与本单位形成合同关系的供应商,绝大多数都是在防控风险的名义下采取“敬而远之”的态度。这种供应商“体内循环”的直接后果就是造成采购中市场之间的竞争不充分。

  在充分认识到现有问题的情况下,如何化被动为主动,扭转这种局面呢?国开行采购中心积极探索破解之道。

  深化对公开对外招标的认识。国开行采购中心近年来在采购实践的基础上,逐步认识到“公开对外招标”项目的采购方式不应以金额大小而论,而应该根据项目实际特点选择其适合的采购方式。标准化可计量的项目能够使用招标,非标准化需求则应积极利用磋商、谈判这一类采购方式。“招标”并不必然是采购工作的最佳选择,“公开”市场之间的竞争才能真正确保采购过程的公平公正和采购质量。

  评估+控制价,为单一来源采购保驾护航。针对采购单位对某一特定供应商的产品或服务过度依赖问题,国开行采购中心主动作为,大胆创新,研究制定了《单一来源项目评估实施方案》,组织内外部专家对单一来源项目工作量先行实施评估,确定符合市场公允的项目控制价,在供应商认可该控制价基础上,再组织并且开展单一来源谈判,从而有效扭转了采购人在“业务依赖型”单一来源项目中的被动局面,切实保障了采购人利益。

  开源引流,大力挖掘市场潜在供应商。在不断的实战中,国开行采购中心意识到供应商“体内循环”的短板。他们认识到采购人和供应商不是简单的依从或对立关系,而是要建立相辅相成的双赢关系,采购人通过大力挖掘市场潜在供应商,让更多的资源参与到竞争中来,从而采购到质优价廉的产品和服务;而供应商也在参与市场之间的竞争中把握成交机会,推广宣介自身产品和服务,扩大市场知名度与影响力。在这一理念转变过程中,国开行采购中心逐步建立了广义的供应商库概念,主动寻源,把潜在供应商全部纳入供应商库范围,为促进市场公开竞争提供支撑作用。

  在不断的探索中,实践工作中的一些现实问题得到了有效缓解。如何让这些创新尝试真正以制度化的形式固化下来呢?2020年初新冠疫情的爆发让国开行采购中心的“技术交流评估”模式真正走进了大众视野中。

  新冠疫情爆发后,持续推进的各项常态化防控措施明显制约了采购工作的全方面开展。一是人员聚集、疫情传播风险使现场开评标活动受限。二是企业复工人员不足、工作协同不便,市场参与度和投标质量均很难保证。三是现场监督管理受限,可能加剧原本就存在的供应商围标串标等不正当竞争行为,特别是在需求非标准化的服务类采购项目中将更为突出,如不及时加以治理和完善,采购工作将始终面临被供应商主导和干扰的被动局面。

  为确保疫情期间采购工作持续服务业务发展,同时努力解决中选供应商履约不满足业务需求等问题,国开行采购中心在选取部分项目开展试点并取得较好效果的基础上,研究提出了“技术交流评估”采购模式,通过“逐步趋近”的方式实施采购,切实提升请购部门满意度,有效防控采购业务风险,全力推动采购质效提升。

  国开行根据项目技术特点和市场之间的竞争情况,将采购项目分为两类:标准化可计量项目和非标准化项目。

  标准化可计量项目:针对需求清晰明确、市场之间的竞争充分的通用货物、服务类项目,仍按照传统的招标采购程序,通过线上方式组织远程开评标活动,全程录音录像纪实。

  非标准化项目:针对需求非标准化,供应商竞争不充分的项目,将实行“先征集、后评估、再采购”作法,通过线.征集阶段:通过国开行采购网、代理机构及行业媒介等渠道大规模发布了重要的公告,并依托相关公众号等资源推送信息、主动寻源,报名供应商均可免费获得技术交流材料,热情参加到国开行的采购活动中来。

  2.技术交流阶段:组织请购部门及行内、同业专家顾问团力量,线上与供应商磋商交流,就资质、经验、技术服务方案等做评估,逐步排除不具备履约能力的供应商,不断缩减满足条件的供应商数量,经过请购部门认可后,最终确定满足采购需求的入围供应商范围;评估过程中,纪检、审计及有关部门均可派员参加,全程录音录像,接受广泛监督。

  3.控制价评估阶段:组织内外部专家围绕需求进一步细化工作量,评估形成符合市场公允水平的控制价,后续谈判磋商将在控制价范围内组织开展。

  4.重点磋商阶段:通过线上方式组织远程评审;如有多家通过评估入围,将在适当提高价格权重的前提下采用重点磋商方式实施采购,以促进市场之间的竞争,确保价格公允;如此前只有一家通过评估入围或具有非常大的优势的,将在评估控制价内参照单一来源采购方式组织集中谈判。

  通过“技术交流评估”采购模式,此前存在的问题得到了有效缓解。一是远程线上评审方式落实了疫情防控常态化要求,减少了人员聚集,阻断了疫情传播。二是前期广泛的公开征集和零成本参与门槛,促进了市场之间的竞争。通过广泛寻源,“技术交流评估”模式实施以来,大批整体实力较好的潜在供应商参与到开发银行采购项目中来,切实促进了市场之间的竞争,有效提升了项目市场关注度和吸引力,集中采购良性环境正在慢慢地形成。经部分统计,前期已开展的79个“技术交流评估”项目中,累计参与报名供应商300余家,一半以上项目报名超过3家,供应商参与度最高达25家,明显好于往年。三是依托行内、同业专家资源充分开展多轮交流评估,一方面,采购需求和服务方案在评估过程中不断得以优化完善;另一方面,评估确保了中选供应商能够真正满足开行业务要求。经统计,请购部门对该模式下最终中选供应商认可度达到100%,切实保证了中选供应商能够真正满足国开行业务要求,有很大成效避免了不具备履约能力的供应商低价中标以及陪标、围标、串标等问题,真正发挥了竞争性磋商方式的实际效果。四是在评估过程中重点依托专家资源,细化工作量,合理设置控制价,并在后期采购中适当提高价格权重,这些做法有效治理了供应商围标串标、漫天要价等行为,维护了采购人利益。经部分统计,前期已评估项目预算合计2.9亿元,控制价合计2.5亿元,已定标项目采购节约率26%,明显高于以往年度,也高于“非评估”项目,在完全满足技术需求的前提下,大大降低了采购成本,实现了价格、质量双赢目标。五是从根本上解决了单一来源采购问题,除非供应商具有绝对唯一性,其他项目一律通过公开征集的方式实施磋商,切实防控了单一来源风险,提升了采购工作规范化程度。

  国开行2020年启动一批科学技术进步项目,首先选取甲和乙两个项目作为试点。项目具有规模大、技术复杂、经验有限等特点,对科技和采购部门提出了挑战。在请购部门开展大量前期技术测试基础上,国开行采购中心科学制定采购方案,按照“技术交流评估”模式组织采购,最终项目中选的2家供应商均为该行业的排头兵企业,总实力强,请购部门对采购结果完全认可;两个项目最终成交价实现资金节约率54%。

  (1)积极寻源,引入市场之间的竞争。此类项目国开行尚无先例,请购部门也缺乏充足的供应商资源,不适宜按照通常做法公开发布采购信息。面对这一矛盾,国开行采购中心主动寻源,了解到国家部委下设的委员会曾承担国家同类项目落地,在该领域经验比较丰富,已汇集形成上下游产业链上千家企业和事业单位和研究机构名单。国开行采购中心及时与该单位取得联系,双方在供应商征集、专家资源等方面达成初步合作意向,该单位推荐了领域内相关供应商参与本次项目。从评审结果来看,所推荐供应商满足项目技术需求,报价也远低于其他供应商。

  (2)铆定需求,严把项目质量。为充分的发挥技术评估优势,一方面,充实和完善评估工作内容,增加答疑环节,会同请购部门和专家细化技术评估要点;安排4天评估时间,确保充分交流。另一方面,紧急补充9名该领域专家,发挥其专业优势,提出后续实施风险点和关注点。整个“技术交流评估”过程达到了预期目标,充分验证了该模式对此类技术复杂项目的有效性。

  (3)主动作为,维护采购人利益。在乙项目采购中,报名的4家供应商中3家均选用同一产品。经多方了解,该产品与另一单位采购内容、版本完全一致,但报价虚高。经与对方核实后,采购、请购、外部专家通过艰苦谈判将价格控制到合理范围内,并将原有2万个使用授权争取为不限用户数的场地授权。在甲项目采购中,针对实施团队要求高的特点,通过评估交流,各家供应商均对投入实施团队在人员资质和能力上作出大幅优化,并承诺提供业界最新设备型号。同时,通过本次评估形成了该类集成设备的控制价格明细清单,为未来该类项目采购价格提供了重要参考依据。

  业务系统配套第三方软硬件项目共包含22个子项目,是该系统配套改造中附加的一批金额小、数量多、需求新的项目群。国开行采购中心仅用了1个多月的时间,通过“技术交流评估”方式组织完成采购评审,平均节约率32%。

  (1)强化供应商寻源,促进市场之间的竞争。供应商寻源工作主要从三方面展开,一是以实施项目所需的资质为抓手,从相关资质管理机构的网站上寻找潜在供应商。二是由相关金融网站推荐。三是通过具有实施能力但因故不能参加应答的供应商寻源。与供应商沟通中,国开行采购中心主动了解其基本情况及实施案例,介绍项目基本情况,同时邀请供应商对调研项目需求符合度和参与度进行打分。对于潜在满足项目需求且具有参与意愿的供应商,国开行采购中心将采购公告直接向其精准推送。经统计,22个项目累计参与报名的供应商105家,在规定时间递交应答文件77家。通过扩大供应商征集范围,大批整体实力较好的潜在供应商参与到国开行项目中来,切实促进了市场之间的竞争,实现了质量放心可靠、价格公允的目标。

  (2)以结果为导向,推动采购提质增效。项目经理在技术交流评估中抓住主要矛盾,方式灵活多变,技术交流评估时间、次数不受限制,设置技术评估要点,可要求供应商补充说明、多次报价,进而达到充分沟通、有效互动。请购部门对最终中选供应商认可度达到100%,确实保证了中选供应商能够真正满足国开行业务需求。

  (3)运用市场规则应对“业务依赖性”单一来源,增强服务信心。请购部门在最初提交的22个项目中有19个项目拟申请以单一来源方式与原供应商合作。国开行采购中心对不具唯一性的项目,一律公开征集供应商引入竞争机制,积极开展供应商寻源,大幅度降低了单一来源采购比例,最后虽然仅有少数项目更换了供应商,但在技术交流过程中很多都提供了新的技术方案或大幅度降低了报价。这一实践经验增强了采购服务业务需求的信心,促进了采购工作更规范。